הזכות לפיצויים או להשבת מקרקעין שהופקעו ללא תשלום פיצויי הפקעה ושייעודם שונה

סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965

סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שכותרתו: "שינוי ייעוד של רכוש מופקע ללא תשלום", קובע:

"(א)    מקרקעין שהופקעו לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים וייעודם שונה לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים, תשלם הוועדה המקומית פיצויים למי שהיה זכאי להם בשעת ההפקעה אילו היתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים באותה שעה, או אם רצה בכך, תחזיר את המקרקעין למי שהופקעו ממנו.

(ב)    בפעולה לפי סעיף זה – לענין סעיף 12 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, יבוא במקום מועד הפרסום של ההודעה על הכוונה לרכוש מקרקעין – המועד של שינוי הייעוד, ושווי המקרקעין ייקבע בשים לב לייעודם מחדש".

תחולתו של סעיף 196 לחוק אינו מוגבלת רק להפקעות פורמאליות

סעיף 196 לחוק התכנון והבניה עוסק רק במקרקעין שהופקעו ללא תמורה. הסעיף אינו עוסק במקרקעין שהופקעו בתמורה. לגבי האחרונים חל סעיף 195 לחוק.

סעיף 196 לחוק חל, הן לגבי מקרקעין שהופקעו לפי פרק ח' לחוק, דהיינו, בהליך של הפקעה פורמאלית על-פי פרק ח' לחוק, והן לגבי מקרקעין שנלקחו בכפיה מבעליהם על-ידי הרשות, גם שלא בהליכי הפקעה פורמאלית. מסקנה זו מתבקשת גם מלשונו של סעיף 196 לחוק וגם מתכליתו. מבחינה לשונית, נוקט הסעיף במילים מקרקעין שהופקעו "לפי חוק זה". אילו חפץ המחוקק להגביל את תחולת הסעיף רק למקרקעין שהופקעו לפי פרק ח' לחוק, היה הוא נוקט במילים מקרקעין שהופקעו "לפי פרק זה", כפי שנקט בסעיפים אחרים בפרק ח' עצמו (סעיפים 192, 193 ו-194 לחוק). משנקט המחוקק במונחים שונים באותו חוק, וליתר דיוק – באותו פרק בחוק, מתבקשת המסקנה, שכוונתו היתה להבחין בין ההוראות השונות.

המונח "הפקעה", שבו נוקט סעיף 196 לחוק, אינו מוזכר בסעיפים אחרים של חוק התכנון והבניה זולת פרק ח' לחוק. נשאלת השאלה, האם יש להתייחס אל מונח זה במשמעותו המילולית, או במשמעותו המהותית. התייחסות למונח זה במשמעותו המילולית מצמצמת את תחולתו של הסעיף רק לגבי הפקעה פורמאלית, שבוצעה על-פי פרק ח' לחוק, שכן, החוק אינו מקנה בפרקים אחרים שלו סמכויות של הפקעה פורמאלית. ברם, פרשנות זו מביאה לתוצאה הנוגדת את כוונתו מרחיבת-התחולה של המחוקק, שנקט במונח מקרקעין שהופקעו "לפי חוק זה", ולא במונח המצומצם "לפי פרק זה". לעומת זאת, התייחסות למונח "הפקעה" במשמעותו המהותית, דהיינו, רכישה כפויה, יש בה כדי להגשים את כוונת המחוקק בניסוחו של סעיף 196 לחוק. לפיכך, נראה, כי גם הפרשה כפויה של מקרקעין בהליך של איחוד וחלוקה לפי סימן ז' לפרק ג' לחוק הריהי כהפקעה לכל דבר, ויחולו עליה הוראות סעיף 196 לחוק.

סעיף 196 לחוק חל רק על מקרקעין שהופקעו ללא תשלום פיצויי הפקעה

סעיף 196 לחוק התכנון והבניה עוסק במקרקעין "שהופקעו … ללא תשלום פיצויים". ניסוח זה מעורר בעיתיות כפולה: ראשית, ההגדרה של "מקרקעין" בפקודת הפרשנות [נוסח חדש] כוללת הן קרקע והן מחוברים לקרקע. סעיף 196 לחוק מכוון לחול על אותו חלק של הקרקע, שניתן להפקיעו ללא תשלום פיצויים. ברם, אם על הקרקע מצויים מחוברים, זכאי בעל המקרקעין, לפי סעיף 20(2)(א) לפקודת הקרקעות, לקבל מהוועדה המקומית פיצויים בעד המחוברים (אך לא בעד הקרקע). כלום במצב דברים זה יחולו הוראותיו של סעיף 196 לחוק, או שמא יש לראות בהפקעה האמורה הפקעה בפיצויים, שעליה אין חלות הוראות הסעיף, אלא חלות הוראותיו של סעיף 195 לחוק? התשובה לכך היא בשלילה. הסעיף הרלוונטי הינו סעיף 196 לחוק, הואיל וכוונתו של המחוקק מכוונת לקרקע עצמה ולא למחוברים אליה.

הבעיתיות הנוספת, הנובעת מלשון סעיף 196 לחוק, מתבקשת מהשימוש בניסוח "ללא תשלום פיצויים". ניסוח זה אינו מדוייק. ניתן להבין ממנו, כי תחולתו של הסעיף הינה גם על הפקעות, המזכות את בעל הזכויות לקבל פיצויים, אך בפועל טרם שולמו לו פיצויים. כלום תהיה תחולה לסעיף זה גם על סוג זה של הפקעות? התשובה לשאלה זו הינה בשלילה. הסעיף חל רק על הפקעות, שאינן מזכות בתשלום פיצויים בעד הפקעת הקרקע.

שינוי ייעודם של המקרקעין

סעיף 196 לחוק התכנון והבניה קובע, כי הזכות לפיצויים קמה, אם ייעודם של המקרקעין שונה לייעוד, "שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים". ייעוד שכזה הינו מעצם טבעו ייעוד ציבורי, שכן, אין סמכות להפקיע מקרקעין שאינם מיועדים לצורך ציבורי. ניסוח זה מעורר את השאלה, מה יהא הדין במקרה קיצוני יותר, שבו הוועדה המקומית משנה את ייעודם של המקרקעין לייעוד, שאינו מאפשר בכלל הפקעה של המקרקעין על-ידיה, דהיינו, לייעוד שאינו בגדר "צרכי ציבור", כהגדרתם בסעיף 188(ב) לחוק. כלום התכוון המחוקק, כי במקרה שכזה לא יחולו הוראותיו של הסעיף? תוצאה זו הינה בלתי-סבירה בעליל. לפיכך, יש להחיל בדרך של היקש את הוראותיו של סעיף 196 לחוק על סיטואציה זו.

תנאי לתחולתו של סעיף 196 לחוק הוא, שייעודם של המקרקעין שונה. שינוי הייעוד צריך להיות בתוכנית בנין עיר, שקיבלה תוקף. לא שונה ייעודם של המקרקעין, אין תחולה להוראות הסעיף.

למי מוקנית הזכות שלפי סעיף 196 לחוק

סעיף 196 לחוק התכנון והבניה קובע, כי תשלום פיצויי הפקעה או השבת המקרקעין ייעשו "למי שהיה זכאי להם בשעת ההפקעה אילו היתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים באותה שעה". נשאלת השאלה, האם הזכות האמורה היא זכות אישית, או שהיא מוקנית גם לחליפו של אותו אדם? השוואת הוראתו זו של סעיף 196 לחוק עם הוראתו של סעיף 195(2) לחוק מגלה הבדל: סעיף 195(2) לחוק קובע, כי הזכות לקנות מקרקעין, שנרכשו בביצוע תוכנית על-פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, מוקנית "למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו". שוני זה בין שני סעיפים סמוכים באותו פרק לחוק עשוי, לכאורה, ללמד, כי כוונתו של המחוקק לגבי שני הסעיפים היתה שונה, כך שסעיף 196 לחוק אינו מקנה זכות לקבל פיצויים או לקבל את המקרקעין לחליפו של מי שהיה זכאי לפיצויים בשעת ההפקעה, אילו היתה היא מחייבת תשלום פיצויים.

ברם, נראה, כי חרף ההבדל הניסוחי שבין הסעיפים, אין להסיק מסקנה מרחיקה-לכת זו. תוצאה שכזו אינה מתחייבת מלשונו של סעיף 196 לחוק, והיא עומדת בניגוד לעקרונות מושרשים. אחד המאפיינים של הזכות הקנינית הוא עבירותה. בעל הזכות במקרקעין יכול להקנותה לאחר, ואין היא מוגבלת לבעל הזכות המקורי בלבד. במותו של בעל הזכות, עוברת היא ליורשיו. בשל מהותה של הזכות לקבלת פיצויי הפקעה כזכות חוקתית, אין זה סביר, כי הזכות לפיצויים תוקנה רק לבעלים המקורי ולא לחליפו. בסעיף 196 לחוק אין כל הוראה, השוללת זכות לפיצויים או לקבלת המקרקעין בחזרה מחליפו של מי שהיה בעל הזכות במקרקעין במועד ההפקעה.

אילו חפץ המחוקק להגביל את זכויותיהם של חליפיו של בעל הזכות, היה המחוקק נוקט בלשון ברורה, כפי שעשה בסעיף 20(1) לפקודת הקרקעות (הפקעה), משנת 1926, שבו נקבע: "אם יבוא יום והמבצעים ימצאו כי קרקע או חלק מן הקרקע הזה שנרכש על ידם אינו דרוש יותר למטרת המפעל שלשמו נרכש יהיו המבצעים רשאים לישא וליתן ולבוא לכלל הסכם עם איזה אדם שהוא בדבר מכירת הקרקע הזאת. בתנאי שאם הבעל הראשון של הקרקע שממנו רכשו המבצעים את הקרקע עודנו בחיים תהיה לו זכות בכורה בשלמו את הסכום שהוסכם או שנפסק להנתן לו בתורת פיצויים בתוספת סכום ערך ההטבה שנעשתה במקרקעין מיום שלקחוהו המבצעים. סכום נוסף זה ייקבע על-ידי בית המשפט אם שני הצדדים לא יוכלו לבוא לידי הסכמה".

משלא שלל המחוקק במפורש את הזכות לפיצויים או להחזרת המקרקעין מחליפו של הבעלים, אין לעשות זאת על דרך ההיקש מלשונו של סעיף 195(2) לחוק. נראה, כי הסיבה להבדל הניסוחי שבין סעיף 195(2) לחוק לבין סעיף 196 לחוק נעוצה בהיקף תחולתם של הסעיפים: מבחינה לשונית, סעיף 196 לחוק עוסק רק בסיטואציה של הפקעה, ולא בסיטואציה של העברה מוסכמת. בנסיבות אלה ברור, כי הזכות לפיצויים מוקנית הן לבעל המקרקעין והן לחליפו, כפי שהדבר בכלל הפיצויים המשתלמים בעד הפקעת המקרקעין. לעומת זאת, סעיף 195(2) לחוק עוסק בשתי סיטואציות חלופיות: האחת – מקרקעין שנרכשו בביצוע תוכנית על-פי הסכם; השניה – מקרקעין שהופקעו. ככל הנראה, התכוון המחוקק, בהקנותו את הזכות שעל-פי סעיף 195(2) לחוק גם לחליפו של מי שרכשו ממנו את המקרקעין, למנוע טענה, כאילו הזכות האמורה אינה מוקנית גם בסיטואציה ההסכמית.

החליפות השכיחה ביותר בהפקעת מקרקעין ללא תשלום פיצויים היא זו, הנוצרת בדרך של ירושה (בהבדל מחליפות מכוח מכר או המחאת זכויות). במקרים רבים חולפות שנים רבות בין מועד ההפקעה לבין מועד שינוי הייעוד, ולעיתים, בתוך זמן זה נפטר בעל המקרקעין, שממנו הופקעו המקרקעין ללא פיצוי. כלום יש הצדקה ענינית לשלול מיורשיו את הזכות לקבל פיצויים בעד הפקעת המקרקעין או לקבל את המקרקעין בחזרה, לאחר פטירתו של מורישם? כך, לדוגמה, מדוע צריך להיות הבדל בין שני שכנים, שמהם הופקעו מקרקעין ללא תשלום פיצויים, שעה שהאחד שפר עליו מזלו והאריך ימים ושנים עד לשינוי הייעוד, ולעומתו, שכנו ביש המזל, שנלקח בטרם עת לבית עולמים? כלום דמם של בני משפחתו של הראשון סמוק יותר מדמם של יורשי השני?

זאת ועוד; חובתה של הרשות המפקיעה לשלם פיצויי הפקעה וזכותה להיות מופטרת מהם בנסיבות המסויימות הקבועות בסעיף 190(א)(1) לחוק תלויות בנסיבות אובייקטיביות, הנובעות מצרכיה התכנוניים. אין הן אמורות להיות מושפעות מנסיבות סובייקטיביות, הנעוצות במצבו האישי של בעל הזכויות במקרקעין המופקעים.

לפיכך, מתבקשת המסקנה, כי אין בחילופי הזכויות במקרקעין שהופקעו ללא תשלום פיצויים כדי לשלול מחליפיו של בעל הזכויות את הזכות לקבל פיצויי הפקעה או לקבל את המקרקעין בחזרה על יסוד הוראותיו של סעיף 196 לחוק.

זכות הבחירה בין קבלת המקרקעין בחזרה לבין קבלת פיצויי הפקעה מוקנית לבעלים

סעיף 196 לחוק התכנון והבניה קובע, כי לפי רצונו של מי שהיה זכאי לקבל פיצויי הפקעה בשעת ההפקעה אילו היתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים, תחזיר לו הוועדה המקומית את המקרקעין. סעיף זה מקנה, איפוא, את זכות הבחירה בין קבלת פיצויי הפקעה לבין קבלת המקרקעין בחזרה למי שהופקעו ממנו המקרקעין, ולא לוועדה המקומית. הוועדה אינה יכולה לכוף על בעל הזכויות את רצונה, בין אם לקבל כסף במקום המקרקעין, ובין אם לקבל את המקרקעין במקום כסף.

לוועדה המקומית מוקנית סמכות להפקעה חוזרת

גישתו של המחוקק בכל הנוגע לזכותו של בעל המקרקעין לבחור לקבל את המקרקעין בחזרה עלולה לעורר בעיה. שינוי ייעודם של המקרקעין "לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים" מלמד, כי לוועדה המקומית אכן יכול שיהיה צורך אמיתי במקרקעין ל"צרכי ציבור" כהגדרתם בסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה. החזרתם של המקרקעין לבעליהם תסכל, איפוא, את מימושו של הצורך הציבורי הזה. אין זה סביר, כי יום אחד יכירו רשויות התכנון בכך, שהמקרקעין דרושים לצרכי ציבור ויאשרו תוכנית לשינוי ייעודם של המקרקעין, ולמחרתו יוחזרו המקרקעין לבעליהם ותישלל מהציבור האפשרות להשתמש במקרקעין. במצב דברים זה תהיה, איפוא, לוועדה המקומית סמכות להפקיע את המקרקעין פעם נוספת בהתאם לצרכיה הציבוריים.

לבעל המקרקעין מוקנית הזכות לקבל את המגרש החלופי

לא תמיד המקרקעין המוחזרים הינם אותה קרקע במיקום הפיזי שבו היו המקרקעין שהופקעו. קיימת אפשרות, שבעל המקרקעין יקבל את המגרש החלופי, שהוקצה לרשות המקומית במסגרת הליכי איחוד וחלוקה או את  שוויו. הקצאה שכזו יכולה להיות באחד משני מצבים: הראשון, כאשר המקרקעין הופקעו בהליכי הפקעה לפי פרק ח' לחוק התכנון והבניה, ובמועד מאוחר יותר נערכה תוכנית איחוד וחלוקה, שבמסגרתה הועברו הזכויות במקרקעין שהופקעו אל מגרש אחר, שהוקצה לרשות בתמורה להם. השני, כאשר המקרקעין נלקחו מלכתחילה בהליך של איחוד וחלוקה וכנגדם הוקצה לרשות מגרש אחר. בשני המקרים, מששונה ייעודו של אותו מגרש חלופי, בין אם לייעוד שלמענו אין להפקיע ללא תשלום פיצויים, ובין אם לייעוד שאינו בגדר "צורך ציבורי" כהגדרתו בסעיף 188(ב) לחוק, קמה זכות עקיבה למי שהמקרקעין נלקחו ממנו או לחליפו, על יסוד סעיף 196 לחוק, לבחור בין קבלת פיצויים לבין קבלת המגרש החלופי.

מה הדין כאשר הזכות מוקנית לשניים

הזכות לבחור בין קבלת פיצויי הפקעה לבין קבלת המקרקעין בחזרה עשויה לעורר בעיות כאשר קיימים רצונות נוגדים, וזאת בשני מצבים: האחד, כאשר המקרקעין שהופקעו היו בבעלותם של שניים, שהאחד חפץ בקבלת פיצויי הפקעה בכסף והשני חפץ בהחזרת המקרקעין. במקרה שכזה, תיאלץ הוועדה המקומית לשלם פיצויי הפקעה לאחד ואילו השני יהפוך לשותפה בבעלות במקרקעין. השני, כאשר במקרקעין המופקעים היו לשניים זכויות שלא באותה דרגה. לדוגמה, המקרקעין היו בבעלותו של אחד, בעוד שלאחר היתה בהם חכירה לדורות. גם במקרה שכזה תיאלץ הוועדה המקומית לשלם פיצויי הפקעה למי שיחפוץ, ולהקנות לשני זכויות כפי שהיו לו ערב ההפקעה.

הזכות שעל-פי סעיף 196 לחוק אינה מוגבלת בזמן

בקשר למועד להפעלת הזכות לקבלת פיצויי הפקעה או להשבת המקרקעין מתעוררת השאלה, האם קיימת מגבלת-זמן בין מועד ההפקעה לבין מועד שינוי הייעוד, כך שאם חלף פרק-זמן ארוך ביניהם, אין עומדת לבעלים הזכות המוקנית בסעיף 196 לחוק התכנון והבניה לקבלת פיצויים או להשבת המקרקעין.

בסעיף 166 להצעת חוק התכנון והבניה, התשכ"ג-1963, מצויה היתה הוראה, המתייחסת לשאלה הראשונה, דהיינו, מגבלת-זמן של חמש שנים מיום הקנייתם של המקרקעין לוועדה המקומית. וזו לשונו: "מקרקעין שהופקעו לפי חוק זה ללא פיצויים ותוך חמש שנים מהקנייתם שונה ייעודם לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק זה אלא תמורת פיצויים, תשלם הוועדה המקומית פיצויים למי שהיה זכאי להם בשעת ההפקעה אילו היתה ההפקעה מחייבת פיצויים אותה שעה או תחזיר את המקרקעין למי שהופקעו ממנו …". בדברי ההסבר להצעת החוק הוסברו הדברים כך (סעיף 11): "… כדי למנוע הערמה על החוק ולשמור על זכויות בעל הקרקעות, קובע החוק המוצע שאם תוך חמש שנים מיום ההפקעה ישתנה הייעוד של קרקע שהופקעה ללא תשלום פיצויים כאמור, חייבת הרשות המפקיעה בתשלום פיצויים מלאים (סעיף 166)". הצעה זו לא אומצה בחוק.

גם מלשונו של סעיף 196 לחוק אין מתבקשת מסקנה בדבר קיומה של מגבלת-זמן. המסקנה המתבקשת היא, איפוא, שהזכות המוקנית בסעיף 196 לחוק אינה מוגבלת בזמן שחלף בין ההפקעה לתוכנית, וגם משאושרה התוכנית שנים רבות לאחר ההפקעה מוקנית לבעל הזכויות או לחליפו הזכות שעל-פי סעיף 196 לחוק.

תנאים בהחזרת המקרקעין לבעלים

בחר בעל המקרקעין בקבלת המקרקעין בחזרה, יוחזרו לו המקרקעין באותו מצב פיזי, שבו הם היו ערב ההפקעה. כמו כן, הוועדה המקומית תדאג, על חשבונה, להחזיר את הרישומים בפנקסי המקרקעין על שמו.

בחר בעל המקרקעין בקבלת המקרקעין בחזרה, עליו לשלם לוועדה המקומית את סכום היטל ההשבחה, בגין השבחת המקרקעין בתוכנית ששינתה את ייעודם .

אופן קביעת פיצויי הפקעה

בחר בעל הזכויות בקבלת פיצויי הפקעה, על הוועדה המקומית לשלם לו את הפיצויים לפי שווי המקרקעין במועד שינוי הייעוד (מועד מתן התוקף לתוכנית המשנה את ייעודם של המקרקעין) "ושווי המקרקעין ייקבע בשים לב לייעודם מחדש" (סעיף 196(ב) לחוק התכנון והבניה). בהבדל מהוראותיו של סעיף 195(2) לחוק, העוסק ברכישת מקרקעין, שהועברו בהסכם או בהפקעה בתמורה, במחיר שבו נרכשו מהבעלים "בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית", הרי לפי סעיף 196 לחוק אין להפחית מהפיצויים את ההשבחה בהם עקב התוכנית, אלא רק את היטל ההשבחה.

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת קרקעות, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ'  489-478).

המשרד מייצג רק בעלי מקרקעין שהופקעו ואינו מייצג רשויות מפקיעות. הטיפול והייצוג נעשים באופן אישי בידי עורך דין משה י' קמר.  לפגישת היכרות לא מחייבת, נשמח להיות שם בשבילכם ולשירותכם. צרו קשר עוד היום – 03-612-9444